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大公动态

渐行渐近的金融混业监管

发布时间:2018-01-08 12:24:19    点击量:

  我国金融业“一行三会”的分业监管格局确立于2003年,在金融业发展初级阶段,特别是金融市场相对封闭的条件下,为维护整个金融体系的安全与稳定发挥了重要作用。然而,随着我国银行、保险、证券、信托等金融机构业务交叉和功能多元化,以及我国金融业对外开放进程的不断推进,我国分业监管体制所带来的问题日益突出,混业监管十分必要。

  一、现阶段我国金融业经营和监管的现状

  (一)金融业混业经营的趋势不可阻挡

  1993年,国务院颁布《关于金融体制改革的决定》,明确规定“保险业、证券业和银行业等金融子行业实行分业经营”,这确立了金融业分业经营的模式。直到2002年,国务院批准中信集团、光大集团和平安集团成为综合金融控股集团试点,这拉开了金融业渐进式混业经营的序幕。目前,我国金融业混业经营现象已经十分普遍,主要体现在三个方面:一是金融业务综合化程度不断提高,跨越了银行、证券、保险的交叉性、混业性的新产品不断地涌现;二是金融机构联系日益紧密,银证合作、银保合作、证保合作不断加深,银行代理基金、保险、信托等产品的销售行为已经十分普遍;三是金融控股公司日益壮大,通过收购、设立子公司等方式,我国已经逐步出现了保险控股模式、证券控股模式、银行控股模式、实业企业控股模式等集团化的金融控股公司。

  金融业混业经营已经是不可阻挡的趋势。首先,国内居民和企业日益增长的多元化和综合性的金融服务需求产生了混业经营的最终市场需求;其次,随着我国金融业的创新和发展以及市场化体制的不断推进,金融机构竞争十分激烈,推动了金融机构的业务交叉和功能多元化;同时,混业经营的金融机构因能向客户提供全面的金融服务,具有规模经济和范围经济优势,分业经营不利于提高中国商业银行的国际竞争力。

  (二)十四年不变的“一行三会”分业监管体制终于迎来变革

  在“一行三会”的分业监管体制下,不同的专业监管机构负责不同金融领域的监管,具有专业化强的优势,各专职监管机构职责明确,在分业经营时期为维护整个金融体系的安全与稳定发挥了重要作用。我国现行的“一行三会”的分业监管体制自2003年确立以来,已经运行了十四年,而随着我国金融业逐渐走向混业经营,这种分业监管体制已经难以适应。

  2017年11月,国务院金融稳定发展委员会(以下简称“金稳委”)成立,是国务院统筹协调金融稳定和改革发展重大问题的议事协调机构,意味着我国金融业终于迈出了走向混业监管的实质性第一步,标志着“一委一行三会”的金融业新监管体系的形成。国务院副总理马凯兼任首任委员会主任,委员会成员由一行三会、外汇总局、财政部、发改委、国资委、公安部等与金融相关部委副部级官员组成。

  二、分业监管存在的问题

  (一)金融创新导致金融监管重叠和缺位并存

  随着金融创新的发展,各个金融监管机构的界限越来越模糊,同质不同名的业务和产品大量涌现,仅仅以机构的类型来实现分业监管已经不能满足当前金融监管的需要。当不同金融机构业务日益交叉时,一项新业务的推出通常需要通过多个监管机构长时间协调才能完成,这种监管重叠一定程度上会阻碍金融机构的创新和发展。而部分新金融业务可能处于不同金融机构业务的边缘,成为交叉性业务,又可能存在监管缺位。

  (二)监管标准不统一

  不同监管部门对交叉经营同一或类似业务的监管规则存在不一致。例如,信托公司的信托计划和券商、基金等金融机构的资产管理计划在本质上都是“受人之托,代人理财”的类信托业务,但其监管机构不相同,且监管规则也有较大的差异。例如银行为了逃避监管,通过与银信合作将大量业务转移到表外,当银监会对信托业务进行规范时,银行又开始通过银证合作将大量业务转移到表外。分业监管带来的监管标准不统一往往会被金融机构钻空子,导致金融风险膨胀和失控。

  (三)分业监管难以有效化解金融系统性风险

  混业经营形成了的跨业、跨市场投融资业务和产品,资金很可能在跨越了银行、保险、证券、信托、基金中两个、三个或更多行业后才最终到达资金使用方,易于引发金融风险的跨业、跨市场传染,更易于引发金融系统性风险。监管当局只有在了解整个投融资业务链条的基础上,才能准确掌握被监管金融机构实际承担的风险和风险传染路径,才能真正做到动态监测单体和系统性风险的积累程度。分业监管已经不能满足全面监测和有效防控金融系统性风险的要求。

  (四)金融开放对分业监管体制提出了挑战

  随着我国金融开放的不断推进,西方国家金融混业经营制度必将对我国金融业产生冲击。金融开放使混业经营的外资金融机构广泛介入我国金融市场,导致金融市场的竞争将加剧,国内金融机构为提高竞争实力,必将通过业务创新规避或突破分业经营的限制,走向混业经营。金融业的全面开放与现行分业监管体制的矛盾将不断呈现出来,金融业混业经营要求分散的监管体制向统一、综合性的监管体制过渡。

  三、金融业监管展望

  “一行三会”在金稳委的协调和指导下,监管政策有望更加全面、有效、统一,混业监管有望进入历史快车道,分业监管与混业经营的矛盾也将迎刃而解。金稳委在加强监管协调、补齐监管短板、有效防控系统性金融风险等方面将发挥重要作用。具体来看,未来一段时间,金稳委将重点关注四方面问题:影子银行、资产管理、互联网金融、金融控股公司。

  (一)加强对影子银行监管早已是大势所趋

  近年来各种监管政策密集出台,表内业务被严格监管,各项指标考核以及合意贷款管控使得商业银行无法在表内向企业发放贷款,银行就通过表外业务向企业融资以规避监管。同时,小贷公司、融资性担保公司、典当行、民间借贷等影子银行机构,由于不受金融监管机构的严格监管,从事一些高杠杆、高风险的业务,集聚了大量的风险。目前,影子银行业务规模已经十分巨大,截至2017年6月末,我国影子银行业务规模达到61.7万亿元,较2014年末增长了61.1%。

  我国金融业发展到今天,资金已经把各业态的金融机构连接起来,一笔资金有可能是经过了商业银行表内、影子银行等多个环节才最终到资金使用方。因此,影子银行已经是金融系统不可分割的一部分,加强对影子银行监管对于防范系统性金融风险具有重要意义。2017年一季度,人民银行在MPA的考核中,将表外理财纳入广义信贷范围,随着金稳委的成立,未来还将会有一系列新的政策出台,影子银行业务有望回归银行资产负债表或监管报表。

  (二)百万亿资管行业迎变局,有望回归“受人之托,代人理财”的本源

  随着人民银行资产负债表的扩张,社会融资规模高速增长,而受合意信贷、存贷比、资本充足率、拨备覆盖率、单一最大贷款客户限额等诸多监管指标限制,商业银行无法向企业直接发放贷款,因此以同业投资的形式用信托计划代替贷款,或者表外理财资金向企业融资,这带动了非标业务的快速发展。2010年以来,银监会加强了对银信合作的监管,限制了信托通道业务,商业银行开始转向资管计划。尽管信托公司的信托计划和证券公司的资管计划在业务本质上基本相同,而信托公司归银监会管辖,证券公司归证监会管辖,监管主体不同导致监管标准不统一,任何单一监管主体均无法对资管业务进行全面、有效、一致的监管,催生大量的监管套利,资管业务亟待统一的监管标准。

  金稳委成立仅数日,一行三会等部门就《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见(征求意见稿)〉》公开征求意见,针对资管业务存在的多层嵌套、杠杆不清、监管套利、刚性兑付等问题设定统一的标准规制,意味着我国资产管理行业终于迎来了统一监管标准。一旦实施,商业银行通过资管业务投资非标资产以实现信贷出表、规避信贷规模管制、降低资本消耗和拨备压力将被全面封堵;通过短期理财的资金池业务滚动投资长久期非标资产将不再可行,存量产品也要在过渡期内逐步清理,资金池业务难以为继。

  (三)互联网金融的监管短板有望被补上,正在走向有序监管

  2015年人民银行才明确“一行三会”对互联网金融的监管职责,长期的监管缺位使得互联网金融经历了野蛮的生长期,客户量急速增长,影响面急剧扩大,大量采取误导或者涉嫌商业欺诈方式甚至通过高利率来覆盖高不良率,资金链断链、跑路事件频繁发生,互联网金融的普惠功能被严重扭曲。同时,互联网金融极具创新,并向传统金融业渗透,传统分业监管体制难以适应互联网金融的创新,互联网金融需要全面、统一的制度规范。

  11月21日晚间,互联网金融风险专项工作领导小组办公室紧急下文,叫停网络小贷公司牌照发放并禁止新增批小贷公司跨省开展小贷业务。12月1日,人民银行金融市场司联合银监会下发《关于规范整顿“现金贷”业务的通知》,要求现金贷机构持牌经营、利率不得高于36%、不得向无收入来源的借款人发放贷款;禁止现金贷通过P2P网贷融入资金,银行不得为无牌机构提供助贷资金。12月8日银监会印发《小额贷款公司网络小额贷款业务风险专项整治实施方案》决定严格网络小额贷款资质审批,规范网络小额贷款经营行为,严厉打击和取缔非法经营网络小额贷款的机构,并要求2018年1月底前完成摸底排查。互联网金融全面进入强监管周期,经历一段时间的整顿,互联网金融行业制度规范也将有望出台。

  (四)金融控股公司的野蛮成长正在成为历史

  金融控股公司的日益壮大,对我国经济带来了诸多不利影响:一是各子公司之间的关联交易使得集团内各子公司的经营状况相互影响,增大了金融控股公司的内幕交易和利益冲突的风险;二是金融控股公司由于占有金融资源过大,其系统风险的危害比较大;三是资本重复利用:母公司对子公司的注资,子公司再用这笔资金向集团内其他子公司进行注资,使得集团各成员资本充足水平符合监管要求,这种情形下看上去各成员公司的资本实力都很强,但公司的实际偿付能力远远低于金融控股集团各成员之间的偿付能力。

  在分业监管体制下,任何单一监管机构都难以对金融控股公司进行全面、有效的监管,明天系、海航系、安邦系、复星系等金融控股公司如雨后春笋,一旦发生风险,会对我国金融系统稳定性造成较大影响,加强对金融控股公司的监管已是金稳委下一步的工作重点。(文/王若宇)