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专题研究

国外PPP模式实践经验及其启示

发布时间:2018-04-12 09:34:43    点击量:

  随着中国城镇化与工业化进程不断推进,以传统“土地财政”为主的基础设施投融资模式问题日益凸显。为缓解债务困境与融资压力,政府将视线再次转向PPP模式,然而在实施推行中却是面临诸多难题。从世界范围来看,英国、加拿大和澳大利亚等国家的PPP模式发展较为成熟,梳理分析这些国家PPP模式的发展情况,总结经验做法,对发现和解决中国PPP模式发展中存在的问题具有重要的参考价值。

  一、当前中国PPP模式的主要问题

  从过往来看,中国PPP模式经历了较为曲折的发展过程,合作参与方由外国资本转向国内社会资本,其荣辱兴衰与政府融资能力密切相关。近年来,在政府的大力推广下,中国PPP模式取得了长足的发展。根据财政部PPP中心统计显示,截至2017年末,全国入库PPP项目数量为7,133个,项目投资额为107,555亿元。虽然各方不遗余力,但PPP模式却是“叫好不叫座”。截至2017年末,全国入库PPP项目处于执行和移交阶段为2,729个,落地率仅有38.2%,PPP模式发展仍存在的诸多障碍。

  一是地方政府“重融资,轻管理”发展理念导致PPP模式异化为另一种政府融资平台。2011年以来,中国GDP增长率屡创新低,地方政府面临较大的“稳增长”任务,尝试利用PPP模式缓解投融资压力。由于“重融资,轻管理”思想浓重,地方政府片面强调PPP模式的融资功能,忽视发挥和引进民间资本在管理效率和技术水平方面的优势,导致PPP模式仅仅产生了延迟财政资金支出时间的作用,沦为地方政府缓解债务困境短期内的“甩包袱”手段。

  二是民间资本与地方政府的地位不对等导致PPP模式交易成本过高。在PPP项目的识别选择方面,地方政府享有绝对的主导权,易产生政绩追求凌驾公共需求的现象。在监管审批阶段,财政部PPP中心与发改委均享有审核权力,“条块分割,多头管理”的局面成为阻碍PPP模式发展的机制掣肘。此外,在PPP项目移交过程中,缺乏专业的第三方监督评估机构,地方政府集“运动员”与“裁判员”于一身,极易诱发利益输送、道德失信等风险。

  三是融资困难与政府支持力度不足导致PPP项目落地率较低。PPP项目具有投资大、周期长、风险高、利润低等特征,项目本身产生的现金流往往无法覆盖融资成本,且PPP项目的评审论证难度大,与商业银行传统的信贷条件不符,难以获得金融机构的支持。地方政府服务意识和服务水平不高,配套保障措施不到位,对PPP项目的补贴方式与数量存在不确定性,造成民间资本对PPP模式“畏首畏尾”。

  二、国外PPP模式实践经验介绍

  (一)英国PPP模式的实践经验

  英国是最早提出并实施PPP模式的国家,同时也是世界范围内PPP模式发展较为完善的国家,是推动社会私人资本参与公共事业建设的成功典范。

  英国PPP模式的法律体系构建成型,设立了专业的监管机构,建立了完善的PPP评价体系和合同操作标准,政府为PPP项目提供有力的融资支持。

  一是构建完备的PPP法律保障体系。1997年,英国出台了《国家卫生服务法案》和《地方政府契约法案》,规定医院和地方政府具有与社会私人资本方签订PFI的法律主体资格。2006年,英国的《公共合同法》、《公共事业单位合同法》与《政府采购法》相继出台,从指引办法和采购层面构建了PPP模式的物有所值(VFM)制度。此外,英国财政部自1992年以来,不断颁发各类部门规章及规范性文件,PPP模式的制度法规体系日渐成型。

  二是逐步建立PPP模式的三级监管体系。截至2011年末,英国逐步建立了由隶属于财政部的基础设施局(IUK)、位于中央和地方之间的Local Partnerships和政府采购局(OGC),以及地方政府管理机构组成的三级监管体系。其中,IUK负责PPP政策与纲领性文件的制定,并提供智力与资源支持,Local Partnerships和OGC承担中央与地方的协调职责,地方政府管理机构直接管辖所属区域内PPP项目的开展实施。

  三是不断完善PPP评价体系与合同操作标准。经过多年的推广应用,英国切实总结PPP模式在基础设施建设、环保医疗等公共事业领域的经验成果,于2004年发布了《资金价值评估指南》和《定量评价用户指南》,作为PPP项目成本分析、定量评价的重要依据。2012年,英国在PFI模式的基础上推出《标准化PF2合同》,对信息透明公开、风险合理分配、条款变更裁定等方面进行了系统优化。

  四是加强对PPP模式的融资支持力度。一方面,发达活跃的英国金融机构和资本市场为PPP提供期间长、成本低的融资服务,固定利率期限可长达40年,最低利率仅高出国债利率75个BP。另一方面,当PPP项目遇到融资困境时,政府部门将通过提供过桥性资金、组织银行团贷,或由政府成立的股权投资基金和养老基金投资平台提供担保等形式,确保PPP项目具有稳定的资金来源,推动其顺利运行。

  (二)加拿大PPP模式的实践经验

  PPP模式在加拿大也获得了长足的发展。加拿大各级政府高度重视,对PPP项目的推行和支持力度较大。1991~2013年期间,加拿大政府共计启动了206个PPP项目,项目总金额超过630亿美元,占加拿大国内公共服务领域项目的15%~20%,涉及交通、医疗、环境和住房等多个行业。

  加拿大PPP模式的参与方具有明确的责任界定,顶层设计和管理体制较为健全,有专业机构负责PPP项目的审核工作。

  在责任界定方面,加拿大PPP项目具体的运作过程由私人部门全权负责,可以避免由不同社会资本方负责某个阶段导致的不稳定性和推卸责任;在PPP项目完工之前,政府没有任何支付责任,PPP项目建设完成并且达到事先约定的服务标准后,政府会履行支付责任,但支付期限延伸到项目的整个生命周期。

  在管理体制方面,加拿大在国家层面成立了PPP中心(PPP Canada)。加拿大PPP中心为加拿大联邦政府所有,实行市场化的商业模式运作,其职责类似于英国的基础设施局(IUK),主要负责PPP模式的推广宣传、政策指导与技术援助,同时负责审核联邦级PPP项目。加拿大PPP中心下设“加拿大P3基金”,提供最高不超过项目投资额25%的资金支持。另外,加拿大各级政府通过制定基础设施规划,不断完善PPP项目采购流程。

  (三)澳大利亚PPP模式的实践经验

  澳大利亚发展PPP模式始于20世纪80年代,并逐步将其应用到公共服务的诸多领域。

  澳大利亚PPP模式实行以项目公司为载体的运行机制,注重对私人资本权益的保护。

  在运行机制方面,澳大利亚最普遍的PPP模式是由投资者成立专门的项目公司(SPV),由项目公司与政府签订PPP协议,负责项目的融资、建设和运营等事宜,其最具代表性的是案例就是悉尼奥运会主体育场。悉尼奥运会主体育场总投资6.15亿澳元,政府资本金占15.8%,其余部分由中标联合体成立的“2000年澳大利亚体育场公司”负责筹集,该项目公司代表中标人同悉尼州政府、奥组委均签署协议,取得悉尼奥运会主体育场融资建设及在建造后31年的经营与维护权。在经过最初阶段的亏损后,悉尼奥运会主体育场逐渐开始盈利。

  在风险收益方面,澳大利亚在PPP模式发展初期不断扩大私人资本参与范围,将PPP项目的建设和运营风险交由项目公司(SPV)承担,由于私人资本享受的收益与其承担的风险不匹配,进而导致部分项目以失败告终。2000年之后,澳大利亚开始修订PPP相关法律法规,出台了针对保护私人资本权益的特别法律,以进一步完善PPP模式的发展。

  三、国外PPP模式实践经验对中国的启示

  从严格意义上来讲,相比西方国家,中国PPP模式起步并不算晚,也取得了一定的阶段性成果,但效果始终不尽如人意,仍存在诸多问题。通过对国外PPP模式发展经验的梳理,我们可以得到如下启示:

  第一,PPP模式要实施总量控制,强化项目监管,提高合规性。从国外经验来看,PPP模式广泛应用于公共事业的各个领域,但在投资总量上占比并不高(约30%),其更加注重项目建成后的运营效率。2014年以来,国内PPP项目数量和投资额呈现爆发式增长,但项目落地率较低,主要是地方政绩项目、低效项目和重复项目偏多,在合规性方面存在较大问题。因此,应对当前纳入财政部PPP中心管理的PPP项目实施“清库整理”,进行总量控制,加强监管审核,“差”的项目出清整顿,“优”的项目继续推进,提高PPP项目的合规性和落地率。

  第二,必须实现由“重建设轻运营”向“重建设重运营”转变,限制国有企业的参与规模,防止PPP模式异化成为另一种融资平台。从加拿大和澳大利亚的经验来看,在PPP模式的运作过程中,私人部门是投资建设主体,私人部门与政府部门的责任义务不仅是清晰界定的,而且是贯穿整个项目始终的。当前国内的问题是,地方政府为了寻求公共领域的投融资来源,将目光转向PPP模式,往往只注重眼前的投资建设,忽视对项目运营管理的保障,民间资本出于自身利益的考虑,对PPP项目持谨慎态度,参与程度较低,主导PPP的仍是央企和国企工程公司,“PPP做成了拉长版的BT”,难以实现“提高公共服务供给的质量和效率”这一PPP本质要求。

  第三,金融机构尚对PPP模式持谨慎态度,民间资本参与PPP模式的市场环境和融资保障服务亟待完善。英国凭借发达的金融市场,为PPP提供期间长、成本低的融资服务,私人资本参与PPP项目面临良好的融资信贷环境。在国外,真正主导PPP的是金融机构。国内金融机构固守传统,比较依赖政府信用,依赖于央企、国企信用,能够获取足够稳定的收入来源,并不关心PPP项目本身的现金流,对PPP项目持谨慎甚至是剥离态度。金融机构的消极态度,使民间资本难以获得充分的融资支持,必然会降低参与度。随着新一轮的金融监管风暴袭来,将倒逼金融体系改革,去杠杆、投向实体已然是趋势,对PPP或是一种利好。(文/位明亮)